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探索和实践精准扶贫工作机制的建立和完善,全面提升扶贫工作的规范化科学化水平
更新时间:2016-11-16 09:12:04  来源:
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习近平总书记指出:要改革创新扶贫开发体制机制特。扶贫攻坚要坚持改革创新精神,着力消除体制机制障碍,建立精准扶贫工作机制,并运用好。政协十二届全国委员会常务委员会第十六次会议围绕“实施精准扶贫、精准脱贫,提高扶贫实效”召开专题建言献策会。探索和实践精准扶贫工作机制的建立和完善,全面提升扶贫工作的规范化科学化水平,应该是扶贫攻坚工作中的重要环节。在以往的扶贫工作中,我们注意到许多扶贫项目资金投入不少、人力投入不少,但呈现出粗放特征,一些项目满足于一般的“漫灌”方式,缺少针对性,也缺少对扶贫项目业绩的客观精确的评估,造成不小的资源浪费。这种局面之所以难以改变,关键在于扶贫的机制出了问题,首先,在贫困现象(地区、人群、状态等)的辨识方面,就缺少精确的测量手段;其次,在贫困致因的分析方面,缺少具体证据和严格的分类标准;再者,在脱贫方法和途径的选择方面,缺少可操作性;最后,在扶贫绩效的评估考核方面,缺少客观性。习近平总书记指出:“贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标”。这就表明扶贫攻坚过程特别要改革考核机制。对中国的贫困现象,关键不在于要不要扶的问题,而在于如何扶的问题,而如何扶的问题,不在于项目多、资金多、人力多,而在于是否有针对性地施策。中央扶贫工作会议上正式确立“精准扶贫”理念,应该自然引致扶贫工作机制的改革,要从工作机制的基础、资源配置原则、工作规范等各个方面入手,来推进这种改革,从而切切实实地完成每年脱贫1200万的目标,使得小康社会建成名符其实。


第一,探索精准扶贫的基础性标准,并在此基础上建立和完善科学的贫困辨识标准体系,使之成为扶贫项目决策的可靠依据。政府相关部门可以联合学术界、教育界、企业界等研究力量,借鉴国际上已经有的经验,探索建立能够反映中国特色的、符合国际规范的贫困辨识标准体系。这一体系的建立旨在为各个地区、各个阶段、各个项目的扶贫政策措施的制定和落实,提供基础性标准。


——精准扶贫中还存在底数不清、目标不准等问题,在实际工作中要兼顾区域、人群、事态三个方面具体情况,探索建立具有足够概括力、有效性和动态性的统一的贫困辨识标准,抛弃过于模糊和封闭的贫困认定标准;做到扶真贫、真扶贫。


——尤其剔除一些非正常因素对辨识标准内容及辨识过程的干扰,比如,对贫困的历史缘由与现实状况的分析,各有侧重;对一些出于政绩需要或其他考虑而发生的辨识干扰,利用程序性手段加以排除;在一些存在不同意见的领域,保留可变的标准弹性,但是,不能丧失标准整体科学性和稳定性;


——新的辨识标准要充分吸纳数十年扶贫经验,对已有的政策文件、理论探讨成果,进行全面的梳理,从可操作性出发,要注意新旧标准之间的衔接性,以防止扶贫工作的一贯性受到损害,防止对扶贫第一线工作设置的正常运行造成不必要的负面影响。


第二,探索建立和完善贫困致因分析体系,从中确定针对确实致因的脱贫措施和途径。贫困致因分析不仅仅是理论问题,而关系到如何找到有针对性的扶贫政策措施。政府相关部门可以组织专门力量,结合贫困辨识标准体系的建立和完善,开展有系统的贫困致因调查,以便在既有国家的致因分析标准基础上加以细化。将贫困致因调查,作为政府相关部门重要的调查工作之一,进行统一规划、部署和推动,在全国31个省市自治区进行抽样调查,以便得出第一手的精准材料,然后再组织专家学者进行专题研讨,争取形成比较完善的贫困致因分析体系,并在此基础上,为扶贫政策措施的制定和实施提供充分的科学依据。


——将贫困致因的调查分析立足于扶贫政策措施设计的实际需要上,不陷入纯粹理论讨论,为此,要对既有的扶贫政策措施的绩效,从针对性角度,进行重新评估,从中找出经验和教训,在这一方面做到“知无不言”;


——将从各个角度对贫困致因细化,不满足于泛泛的分类,更注意多因致贫的交叉分析,得出有足够说服力的致因结论。尤其注重个人、群体(如家庭)、地区的一线分析,注重从经常性因素到偶然性因素的二线分析,注重从经济性因素到非经济性因素(如文化因素、个性因素)的三线分析,注重个人努力因素到客观约束因素的四线分析,注重从有扶助因素到无扶助因素的五线分析,将这些分析汇总提炼起来,形成系统的贫困致因分析系统;


——在贫困致因分析时,注重对政策性因素的分析,具体详尽地探讨各项政策(经济的、社会的、文化教育的)以及扶贫政策的具体功过,将政策因素列为致因分析的重要变量,不讳言政策的成败分析。


第三,积极建立有推广价值的精准扶贫范例(扶贫特区)。政府相关部门可利用自身的智力资源和组织资源,在扶贫工作已有的基础上,更加积极地直接推动扶贫工作。拟在充分论证的基础上,推动在西部地区建立若干扶贫特区,全面推行国家制定的精准扶贫政策原则,利用特区的一些便利与优惠,在精准扶贫方面进行大胆的尝试,闯出一条有借鉴价值的新路来。将此作为一项重要的工作来抓,给相关地区的组织下达具体的扶贫工作要求,尝试建立若干扶贫特区,切实地做出一些成效,引为示范。


——特区的含义注重政策创新,在国家扶贫政策大框架下进行具体的政策创新,根据所在地区的具体情况,探索切实有效的工作措施。也可以根据工作进展,在一些关键性政策创新上“先行先试”权力,比如,在区域性贫困片区里,尝试进行一些产业创新;或者以更灵活的方式吸引外来扶助资金和力量,等等;


——扶贫特区的运作始终与项目落脚联系在一起,通过一系列经过规范论证的项目集的落脚,来把扶贫政策落在实处,切忌空洞的产业设计和扶助活动。以项目为重心,对所在地区的所有资源进行全新配置,发挥各种潜在的资源力量,从根本上脱贫。在项目设计与引进上,切忌大而全,只要对扶贫有实效的项目,不管大小,都要认真落实;


——探讨扶贫特区的有效运行管理机制,在既有的基层扶贫工作体系基础上寻找新的促进力量,根据多年实践经验,要大量鼓励区外的政府力量、企业力量和其他社会力量以灵活多样的方式进入特区,以有效的方法整合这些力量,构成扶贫的整体效应。要改变扶贫办一家主管局限于行政化管理的模式,要在管理促进层面上找到新的机制。


第四,建立完善独立、科学、规范的扶贫绩效评价体系。对此,政府相关部门要发挥独立研究的优势,对已经在各地施行的各种扶贫绩效评价方法进行客观的评估,尤其对其精准性和适用性做出科学的结论,作为改进的依据。要吸纳国际上已经有的各种经验,根据中国特点,探索建立和完善全新的扶贫绩效评价手段、方法,要把“精准扶贫”工作的业绩精准地测量出来,不但是作为扶贫成就宣传的资料,更作为不断提升扶贫工作绩效的促进工具。就此设立专门的研究小组,在全面而充分调研的基础上,逐渐推出切实的研究成果,接受工作实践的检验。


——对扶贫绩效评价,不能过于笼统,而是要分门别类,要从区域、人群、主题等多方面,建立不同的绩效评估标准,然后,在同一的尺度下,将这些标准整合起来,形成统合性强的精准的评价标准,对此,要将扶贫工作涉及到的方方面面因素都纳入绩效评估体系中,不做抽象的或理想化的评价,注重评价本身的可靠性;


——建立多角度的评价视角,主要有目标性评价(既定目标是否实现际实现的程度)、效率评价(成本-收益评价)、主观评价(民众及相关人士的主观认识),要引入各种评价力量,剔除各种不必要的干扰,确保评价的客观性和科学性。这样的评价体系还有充分顾及开放性,即充分考虑扶贫工作的动态变化,并将此纳入规范的评价框架里;


——扶贫绩效评价标准不是一蹴而就的事情,也不是关在屋子里就能够建立起来的。整个标准制定过程要与现实的扶贫工作进程密切地联系在一起,随时将新制定出来的标准,进行实践试用,对此可靠性和有效性做出及时的评估,以便进行调整和优化。尤其要注意的是,这种试用过程也显示出标准运用到实际工作中可能会遇到的各种问题,对此,可以有预先的防范,最大限度地确保评价的客观性,减少不必要的干扰。


第五,探索精准扶贫工作与地区发展工作、农村工作、社会保障、社会救济工作之间的有机联系。精准扶贫是对扶贫工作提出的一项重要的原则要求,其实,也是对扶贫工作与其他相关工作之间的有机联系和相互促进关系提出了更高的要求。如果不注重这种联系的有机性和相互促进的关系,扶贫工作必将事倍功半,精准就更谈不上。就未来5年内的扶贫工作提出一整套系统化的设想,重点在于强化扶贫工作与其他相关工作之间的联系,达到共同促进的目标。政府相关部门调动调研力量,对这种关系的现状、问题和解决途径进行充分的调研,找出其中一些重点问题,寻求有效的解决方法,以便把扶贫工作机制改革推向深入。


——对政府扶贫资源与非政府扶贫资源之间的最佳配置问题,进行实证研究,提出一些有效之策,其中特别注意市场力量和民间社会力量与政府力量之间的合作,这一点,将借鉴环境保护领域里的一些成功做法,即确认政府在扶贫事业中的主导地位和主要责任,但是,最大限度地协同其他力量来使得扶贫工作有全方位的突破。更加积极地发挥中国扶贫基金会的作用,改变这一组织活动不积极、影响不大的萎缩局面,在基金会运作和有关政策扶持方面加大力度,发挥其引领作用。领衔组建若干以扶贫为宗旨的基金,以全新的机制积极活动,为政府扶贫工作增加活力。建议在各个省市自治区建立扶贫基金会或其他扶贫组织,优化扶贫工作机制,使之具有更强的包容性和弹性;


——在引领市场力量更积极地介入扶贫事业做更大胆的尝试。将积极探讨“义”、“利”合一、慈善和商业目标兼有的扶贫项目落实方案,并争取再扶贫特区率先落地生根。建议对所有扶贫项目依照商业性非商业性标准进行划分,在运作那些商业性色彩比较重的项目时,更多地依循商业规则,鼓励项目相关方从商业收益角度来推进扶贫;对那些非商业性目标为主的项目,也要注意在项目实施的一些环节上利用好商业手段,使之发挥最大的绩效。积极探讨以引入商业保险工具,来拓展扶贫项目的推进领域,使得市场力量找到与扶贫目标相衔接的结合点;必要时,以商业标准来作为衡量扶贫绩效的重要尺度之一,因为商业性项目的成败直接取决于对所有相关因素的精准辨识、资源配置的精准把握;


——研究扶贫工作与社会保障工作、社会救济工作之间的有机联系,并从操作角度出发,设计出一些有针对性的改革举措,使得三方面的力量能够发挥最大的聚合作用,而不浪费任何资源,让扶贫工作有更强的支撑力。对城乡工作大局有过长期关注和探讨的经验,在精准扶贫的主题上,重新研讨和推进城乡工作的突破点,把扶贫工作放在更为广阔的视野里来审视,来推进扶贫工作机制的进一步完善和优化。在扶贫特区的设计里,就包含了相关的内容,改变那种扶贫工作过分单一化的“关门主义”倾向。


习近平总书记指出:“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困,面貌长期得不到改变,群众生活长期得不到明显提高,那就没有体现我国社会主义制度的优越性,那也不是社会主义。”这指出,脱贫是要始终以消除贫困为首要任务,要始终以改善人民生活为根本目的,最终实现全民族共同富裕。而脱贫攻坚是中央在新形势下做出的新决策,打好脱贫攻坚这一仗,必须坚持用习近平总书记新时期扶贫开发战略思想来武装,不断开发脱贫攻坚工作新局面。

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